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CHRONIQUE : Serge SOUMASTRE

Auteur :Serge SOUMASTRE;
le 24 janvier à 15:25

LA CHARTE D'ENGAGEMENT DES BUREAUX D'ETUDE EN MATIERE D'EVALUATION ENVIRONNEMENTALE : une première avancée pour la professionnalisation et le renforcement des compétences des bureaux d'étude et une exigence pour un processus d'évaluation environnementale modernisée

Bordeaux, le 24/01/2018

Le droit français a intégré l'évaluation environnementale depuis plus de 40 ans avec la création de l'étude d'impact par la loi sur la protection de la nature du 10 juillet 1976. Plus que dans les autres Etats disposant d'une législation similaire, l'étude d'impact en France a constitué une procédure largement banalisée, source d'un marché important pour les bureaux d'étude1 dont les compétences voire l'indépendance, ont fait l'objet de critiques récurrentes émanant à la fois de la doctrine universitaire (cf M. Prieur, Droit de l'environnement, 7éme édition, 2016), du Conseil Général de l'environnement et du Développement Durable (notamment le rapport établi par T. Lavoux et A. Féménias, mai 2011) ou bien encore du milieu associatif. En ce qui concerne l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme, un premier bilan établi par le CGEDD de l'activité des nouvelles Missions régionales d'autorité environnementale instituées par le décret 2016-519 du 28/04/2016, montre les lacunes nombreuses entachant l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme, à la source les difficultés des bureaux d'études à prendre en compte de façon effective des principes et objectifs consacrés par différentes lois qui se sont succédé depuis la loi SRU (2000). Ainsi, maintes fois réaffirmé dans le code de l'urbanisme le principe de la gestion économe des sols demeure un des enjeux mal traité ou carrément oublié dans les documents d'urbanisme, souvent les mesures d'évitement des zones biologiques à forts enjeux (zones humides, sites Natura 2000) font défaut. La démarche ERC (Eviter, Réduire, Compenser) est faiblement intégrée et lorsqu'elle l'est, manque de lisibilité. Dans les documents d'urbanisme analysés, l'articulation du Plan local d'urbanisme (PLU) avec les autres documents de planification (en particulier les plans de prévention des risques naturels) est estimée insuffisante. Les nouveaux objectifs de transition énergétique et d'adaptation au changement climatique ne sont encore que faiblement pris en compte dans les PLU. Dans son rapport d'activités pour 2017, la Mission régionale d'autorité environnementale de la Nouvelle-Aquitaine souligne que « l’évaluation environnementale peine à s'inscrire comme un processus continu accompagnant l'élaboration des plans et programmes ». Ce bilan très précis montre le chemin à faire et les efforts à accomplir par des bureaux d'étude qui sont encore faiblement pluridisciplinaires et peu aptes à prendre en compte des démarches itératives et à répondre à une nouvelle ingénierie qui ne se limite pas à de seuls aspects procéduraux.

Dès l'origine, la question de la qualité de l'expertise environnementale et partant, de la qualification des bureaux d'étude a été posée, elle est déjà présente dans l'excellente thèse de doctorat de droit public de S. Hébrard « L'étude d'impact sur l'environnement, évolution ou révolution dans l'aménagement du territoire » (Thèse Paris II, 1982, non publiée). Cette question relevée de façon continue par la doctrine, combinée à un nombre très significatif d'annulations contentieuses des procédures d'autorisation au motif de l'insuffisance de l'étude d'impact, n'ont pourtant que faiblement contribué à faire évoluer un système assez opaque. Tout au plus on peut noter qu'une circulaire du 27 septembre 1993 invitait les maîtres d'ouvrage à faire apparaître dans l'étude d'impact « le nom des participants aux études préparatoires, celui des éventuels consultants ou experts auxquels il aura été fait appel et celui des rédacteurs du document final ». Ce n'est que dans le cadre de la réforme de l'étude d'impact des projets opérée par la loi 2010-188 du 10 juillet 2010 et le décret 2011-2019 du 29 décembre 2011 qu'est introduite l'obligation pour le maître d'ouvrage « de mentionner les noms et qualités précises et complètes du ou des auteurs de l'étude d'impact et des études qui ont contribué à sa réalisation » (Code envir., art. R.122-5,10°). Il est bien difficile de rendre compte de ce qui pourrait être qualifié d'inertie administrative dans un domaine pourtant surréglementé par rapport aux autres Etats de l'Union européenne. Comme le note avec beaucoup de justesse Sylvain Monteillet dans un article récent (« Autorité environnementale, une (re)mise en perspective européenne, AJDA, 2016, p 976), les bureaux d'études sont des acteurs sous-estimés dans la mesure « où l'instruction d'un dossier est souvent pensée sur le mode d'un dialogue entre le pétitionnaire et la puissance publique ». Autre élément significatif, s'il a été relevé le nombre important d'annulations contentieuses pour des insuffisances parfois très notables de l'étude d'impact pouvant entraîner de graves préjudices pour le maître d'ouvrage, y compris l'abandon pur et simple du projet, on ne peut qu'être surpris de la rare jurisprudence en matière de responsabilité contractuelle du ou des auteurs de l'étude d'impact (cf un arrêt isolé de la Cour de Cassation, ch. civ. du 10/05/1991 confirmant la responsabilité contractuelle d'un architecte qui avait rédigé une étude d'impact sans s'appuyer sur des expertises géologiques et hydrogéologiques).

Dans le contexte de modernisation du droit de l'environnement où la réforme de l'évaluation environnementale occupe une place essentielle, différents rapports s'accordent à souligner l'importance qui s'attache à mieux structurer le marché des études d'impact et à développer la professionnalisation des bureaux d'étude2.

Cette exigence est directement liée aux réformes importantes concernant l'évaluation environnementale des projets et l'évaluation environnementale des plans et programmes.

L'évaluation environnementale des projets a reçu des modifications importantes à travers à la fois la réforme des études d'impact (loi 2010-788 du 12 juillet 2010, art. 230) et le nouveau régime d'autorisation environnementale unique (Ordonnance 2017-80 du 26/01/2017 et décret d'application 2017-81 du 26/01/2017). Cette autorisation environnementale qui prend en compte les intérêts protégés par les différentes législations auxquelles elle s'applique ne manque pas en retour d'introduire une complexité accrue dans les champs couverts et la méthodologie de l'évaluation environnementale.

Le droit de l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes après une longue période de stabilité a été modifié en profondeur pour répondre aux exigences de transposition des directives européennes. Cette réforme de l'évaluation environnementale initiée dans la loi dite « Grenelle 2 » s'est poursuivie à travers l'ordonnance 2016-1050 du 2/08/2016 qui transpose la directive européenne 2014/52/UE.

S'il n'est pas dans les propos de cette chronique de faire une analyse exhaustive du contenu de cette réforme à laquelle le Commissariat Général au Développement Durable a consacré un guide récent destiné aux instructeurs, maîtres d'ouvrage et bureaux d'études (CGDD, Evaluation environnementale-Guide d'interprétation de la réforme du 3/08/2016, 08/2017, coll. Thema), il est utile de mentionner quelques dispositions concernant les exigences nouvelles pour les bureaux d'étude.

Au plan de la philosophie de la réforme, le III du nouvel article L.122-1 du code de l'environnement énonce que l'évaluation environnementale ne se limite pas à de seuls aspects procéduraux, mais constitue un processus dans lequel les mesures d'évitement, de réduction et de compensation des impacts occupent une place essentielle. C'est aussi dans le renforcement des liens et des synergies entre le processus d'évaluation environnementale et la participation du public que l'on mesure les apports les plus innovants à la construction d'une démocratie environnementale3.

Dans le renforcement de ces liens, une étape initiale a été franchie avec la loi du 12/07/2010 portant engagement national pour l'environnement et la réforme de l'enquête publique (Code envir. chap. 3, art. R.122-24 et suivants). Ces liens ont été approfondis à travers les dernières avancées législatives en matière de démocratisation du dialogue environnemental issues de l'ordonnance du 3/08/2016 portant réforme des procédures destinées à l'information et à la participation du public.

Il y a lieu de noter qu'afin de garantir la qualité de l'étude d'impact, le VII du nouvel article R.122-5 du code de l'environnement dispose que « le maître d'ouvrage s'assure que celle-ci est préparée par des experts compétents et que l'autorité compétente veille à disposer d'une expertise suffisante pour examiner l'étude d'impact en recourant si besoin à une telle expertise ». Ces dispositions susceptibles de fournir au juge administratif des éléments nouveaux du contrôle juridictionnel des études d'impact ont laissé de côté la question relative à la qualification de « ces experts compétents ». On observera d'ailleurs que la récente directive 2014/52/UE n'a pas repris dans sa version finale l'exigence d'accréditation des experts en matière d'évaluation environnementale qui figurait dans des avant-projets de la Commission4.

En tant que mesure d'accompagnement de ces dispositions législatives visées ci-dessus, le ministère de la Transition écologique et Solidaire, en s'appuyant sur les recommandations du rapport du CGEDD établies en 2011, a choisi d'élaborer une charte d'engagement des bureaux d'étude en concertation étroite avec les différents acteurs concernés (bureaux d'étude, maîtres d'ouvrage, associations, services de l'Etat), qui a été signée le 15 juin 2015.

Cette charte, qui a été précédée par une charte de la participation du public identique dans son principe5, met à disposition des « bureaux d'étude » entendus au sens large puisqu'il s'adresse aussi aux associations, organismes universitaires qui sont astreints s'ils adhèrent à la charte au respect des mêmes principes de déontologie (indépendance, transparence...) et des critères de compétences. Il y a lieu d'observer que la charte prévoit à la charge des bureaux d'études signataires de faire respecter les principes institués par la charte par les sous-traitants de l'évaluation environnementale, en les faisant, le cas échéant, adhérer à la charte. Précisons aussi que la charte a entendu l'évaluation environnementale dans son acception la plus large puisqu'elle comprend à la fois les rapports sur les incidences des plans et programmes, les études d'impact des projets, les études d'incidences des installations, travaux, ouvrages soumis à la législation sur l'Eau, les évaluations Natura 2000 et les dossiers de dérogation à la destruction exceptionnelle d'habitats et d'espèces protégés.

Parmi les points les plus sensibles abordés dans la charte figure celui de la prévention des conflits d'intérêts. A cet égard, la charte demande au bureau d'études « d'informer au préalable le maître d'ouvrage de tout conflit d'intérêts qui pourrait survenir dans l'accomplissement de sa mission ou entacher son indépendance d'analyse, un bureau d'études s'interdit à l'occasion d'une évaluation environnementale pour un projet d'assurer des prestations en lien quelconque avec des tiers contestant le même projet ». Les fédérations professionnelles n'avaient pas manqué de souligner à l'administration la posture contradictoire de certaines associations de protection de la nature réalisant ou contribuant à des évaluations environnementales et dans le même temps contestant les projets, voire étant associées à des recours contentieux ! Dans le chapitre relatif aux compétences des bureaux d'étude, en sus de critères assez classiques où le principe de proportionnalité de l'évaluation environnementale est rappelé, on relèvera l'exigence de la capacité à travailler en appui stratégique, méthodologique et d'expertise et d'aide à la décision. Autre point qui peut a priori être considéré comme mineur, mais dont on connaît les effets dans la pratique sur la qualité des évaluations environnementales, le recours à des stagiaires est encadré et doit se limiter à un travail d'assistance technique. Au regard des exigences accrues de participation du public et du renforcement des liens entre l'évaluation environnementale et la participation du public, on ne peut qu'être surpris de l'énoncé minimaliste figurant dans la charte « il sait (le bureau d'études) comment communiquer avec les parties prenantes et le public en général », on est bien loin des compétences à attendre en matière de dialogue environnemental ! Sur cet aspect important qui devrait enrichir l'assistance à la maîtrise d'ouvrage des bureaux d'études, il serait souhaitable que des liens soient institués par le ministère de la Transition écologique et Solidaire entre les deux chartes, celle de la participation du public et celle concernant l'évaluation environnementale.

Il convient d'observer que dans l'esprit des auteurs du rapport du CGEDD cité ci-dessus, l'élaboration d'une charte reposant sur un engagement volontaire des bureaux d'étude ne constituait qu'« un minimum », une étape intermédiaire sachant qu'à plus long terme, une procédure de qualification des bureaux d'études permettrait aux donneurs d'ordres un choix plus sûr du prestataire et une meilleure garantie de la qualité des évaluations environnementales. En cela, le rapport présente l'intérêt de présenter une mise en perspective européenne des procédures de qualification reposant sur des systèmes d'agrément, de certification (l'exemple de la région Wallonne est notamment mentionné). A l'appui de ces recommandations, le rapport du CGEDD n'a pas manqué de faire référence aussi en droit interne à la procédure de certification des bureaux d'étude pour la réalisation des études sur la dépollution des sites et des sols pollués mise en œuvre depuis 2007. La préoccupation de confier la réalisation des études d'impact pour réaliser des parcs éoliens à des « organismes indépendants » a fait l'objet d'un amendement déposé par des sénateurs dans le cadre de la discussion sur le projet de loi sur la transition énergétique et la croissance verte qui n'a pas été retenu dans la version finale de la loi.

En parallèle, dans des domaines nouveaux où l'évaluation environnementale se heurte à un défaut de connaissances et des difficultés méthodologiques, il en est ainsi notamment, pour ce qui concerne les parcs éoliens en mer, le ministère de la transition écologique et solidaire a entamé la publication de guides de grande qualité, particulièrement utiles pour les maîtres d'ouvrage, les bureaux d'étude, les services instructeurs et les associations6. Outre les efforts déployés pour renforcer la capacité des bureaux d'études à fournir une expertise efficace et objective, il est non moins important de travailler en parallèle avec les maîtres d'ouvrage pour la rédaction des cahiers des charges (c'est à travers ceux-ci qu'une action en responsabilité contractuelle pourrait être envisagée). Or ces cahiers des charges, en dépit du travail accompli par certaines DREAL, présentent parfois des insuffisances tant en termes d'attendus de la prestation du bureau d'études que des critères de sélection des offres. Autant ou plus qu'une adhésion à la Charte, l'aide à la rédaction des cahiers des charges paraît dans le prolongement des initiatives des services déconcentrés cités ci-dessus, paraît une voie à suivre complémentaire des autres actions.

Ainsi, afin de répondre dans un contexte de démocratie environnementale aux exigences de qualité et d'indépendance de l'expertise environnementale, la France a choisi une stratégie globale et pragmatique qui s'inscrit à la fois dans des obligations réglementaires renforcées pour le maître d'ouvrage et le pétitionnaire en matière d'évaluation environnementale, par l'intermédiaire de l'aide à la rédaction au cahier des charges pour élaborer les documents d'urbanisme, accompagnées d'une charte à laquelle les fédérations professionnelles et les plus importants bureaux d'études ont adhéré7. Un dispositif de suivi de cette charte est assuré par le Commissariat Général au Développement Durable en liaison avec les différents acteurs de l'évaluation environnementale permettant de faire évoluer le système. Reste à savoir quelle sera l'attitude du juge administratif à l'égard de ce dispositif et quelles peuvent être les effets de cette charte qui appartient au droit souple8. Rien ne permet, en outre, de préjuger de l'attitude des maîtres d'ouvrage à l'égard des signataires de la charte même si elle engage par l'intermédiaire des fédérations professionnelles (Syntec-ingénierie) un nombre significatif de bureaux d'étude à fort volume d'activités.

 

  1. Selon un rapport de la Commission européenne publié en septembre 2010, le nombre d'études d'impact réalisées en France en 2008 était d'environ 4200 (20 % sur des projets d'infrastructure, environ 50 % concernant les installations classées pour la protection de l'environnement) ; ce chiffre est à mettre en rapport avec la réalisation d'environ 10 700 études d'impact réalisées par an entre 2005-2008 à l'échelle des Etats-membres de l'Union Européenne. Cet écart important entre la France et ses partenaires européens a justifié les mesures de simplification des procédures administratives qui se sont traduites par une baisse sensible des études d'impact en matière d'ICPE (notamment en matière d'ICPE agricoles) répondant ainsi à une demande forte des milieux industriels et agricoles.
  1. Cf T. Lavoux et A. Féménias, Compétences et professionnalisation des bureaux d'étude au regard de la qualité des études d'impact (évaluations environnementales), CGEDD, 2011 ; Rapport du GT (modernisation du droit de l'environnement) présidé par R. Dubois sur l'amélioration de la séquence ERC, 2015 ; Rapport de la commission spécialisée du Conseil National de la Transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental-Démocratie environnementale : débattre et décider.
  1. Cf notamment Conseil d'Etat, La démocratie environnementale, coll. Droits et Débats, La Documentation Française, 2013 ; voir aussi A. Tartinville et S. Soumastre, Les bases nouvelles de la démocratie environnementale - L'information et la participation du public, 17/12/2013 (en ligne sur le site internet de la Compagnie nationale des commissaires-enquêteurs et de la SFDE-section aquitaine.
  1. Cf Sylvain Monteillet, « Autorité environnementale, une (re)mise en perspective européenne », AJDA, 2016, p 97.
  1. Une charte de la participation du public a été signée le 17 novembre 2016, depuis novembre 2017 le ministère de la Transition écologique et Solidaire a mis en place un centre de ressources et d'échanges.
  1. CGDD, Guide d'évaluation des impacts sur l'environnement des parcs éoliens en mer, Coll. Thema, 2017.
  1. On a pu souligner à juste titre le risque que les critères de sélection et l'exigence des moyens à mobiliser ne conduisent à exclure les petits bureaux d'études.
  1. On est conduit à aborder la question de la portée juridique de la Charte avec circonspection. Il ne peut cependant être exclu que la Charte puisse avoir une incidence sur la mise en jeu de la responsabilité des bureaux d'études signataires de la charte dans le cas où ils ne respecteraient pas les principes de la Charte, en premier lieu à l'égard des maîtres d'ouvrage commanditaires (notamment si leur engagement a constitué un critère permettant de remporter le marché). Par contre, il paraît a priori plus difficile d'envisager une responsabilité vis-à-vis de l'autorité décisionnaire, sauf peut-être en cas de manquement grave ayant pu conduire à vicier la décision et la consultation du public.

 

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